2013年1月6日 星期日

反對刪除「黨政軍退出廣電媒體」條款暨修法意見

反對刪除「黨政軍退出廣電媒體」條款暨修法意見

一、問題與挑戰

根據行政院在2012年3月提請立法院審議的「廣播電視法」及「有線廣播電視法」修正草案內容顯示,有關黨政軍不得投資經營廣電媒體的條文已遭大幅修正,新版本除維持原規定政黨不得投資經營廣電媒體外,政府則開放得以間接方式投資廣電媒體。這項條文修正案雖然尚未經立法院審議通過,但台灣是否應走回頭路,重新開放政府可以投資廣電媒體這事已經引發不少爭議。

廣電法修法草案總說明強調,修法的決議主要基於以下理由:根據黨政軍退出媒體條款規定,政府或政黨違反規定,直接或間接投資廣播、電視事業時,係以廣播、電視事業為處罰對象,致歸責對象不合理;且對以直接、間接投資以外之其他方式控制民營廣播、電視事業之情形,亦未為規範。另在間接投資部分,對於諸多政府機關(構)其本意僅在於單純理財,而於集中交易市場購買非廣播電視事業之上市公司股票,購買時亦不知該上市公司已直接或間接持有、或事後直接或間接持有廣播電視事業之股份,卻因現行無論直接、間接持股,一股均不得持有之規範方式,以致廣播電視事業於不知情下構成違反黨政軍退出媒體條款,面臨被處罰甚至廢止執照之結果,未盡合理。

因此行政院為避免現行黨政軍退出媒體條款規定不合理且窒礙之處以及為符合公民與政治權利國際公約第十九條規定,爰擬具「廣播電視法」部分條文修正草案,其修正要點如下:為維護媒體中立,除去現行規定之不合理情形,爰將規範對象修正為政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人;除直接投資及擔任民營廣播、電視事業發起人、董事、監察人或經理人,仍完全禁止外,間接投資部分,就政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人,採取較嚴格之管制方式,完全禁止之;至於政府、其捐助成立之財團法人及其受託人,則改採實質控制理論,容許於一定範圍內間接投資,並增訂禁止以其他方式控制民營廣播、電視事業。(廣電法修正條文第五條之一)。

二、政策評估

經過二十餘年台灣社會各界的努力,民進黨執政時期的立法院終於在2005年修正通過廣電三法(廣播電視法、有線廣播電視法、衛星廣播電視法)中有關黨政軍介入廣電媒體的條文,確立黨政軍退出廣電媒體的政策主張。時至今日,台灣社會對這議題尚未有需要再修改的共識(可能連爭議都很小),但改朝換代後的國民黨執政的行政院今年卻執意要推修法,實在令人感到無奈。 如前所述,行政院提出黨政軍退出廣電媒體條文修法的主要理由在於,該條文歸責對象為廣電媒體實不合理(即如果黨政軍資金誤買某媒體股票,則處罰該媒體),另外政府單純的投資理財會因被投資者產權不易明等理由而導致違反該條文規定;其次則是基於尊重公民與政治權利國際公約明定維護意見自由和表達自由為前提的核心理念,因此實不宜立法禁止政府投資媒體。 先談後者,如果台灣政府真如此尊重言論自由,已經到要修掉所有不合言論自由主張的法規的程度,那夫復何言?當然是尊重。但其實明眼人不難看出,這理由很牽強,有點像純為修法而找理由之嫌,因此本文暫不討論這見解。但是前者意見則顯得似是而非,且混淆視聽。 例如,法規窒礙難行界刪除法規,有點因噎廢食,問題重點應該是這法應不應該存在?如果應該存在,但卻很難執行,絕對不應該是廢法,這樣像鋸箭療傷,豈是根本之道?應該是加緊研議,如何能落實法律規章,讓它具可執行性,不是嗎?另外更重要的核心理念是,如果政府可以投資擁有媒體,那豈不變成,台灣所實施的民主是被監督者(政府)可以擁有監督者(媒體)的民主,請問這是真民主嗎?讓政府可以投資媒體,這是民主政治第四權的存在意義嗎?

三、 因應建議

主張黨政軍條款應修改者的理由,主要在於原條文窒礙難行,但其實改為間接持股,其執法困難度應該也不相上下,這是主張修法者不願去面對,但反對修法者卻不得不事先點出的事實。綜合而言,對於本項修法,筆者認為基本底線就是反對修法,因為沒有必須修法的充分理由,另外其實也沒有修法的必要,更沒有修法的迫切性,最迫切的不是修法,而是研議如何務實的執行黨政軍退出廣電媒體的政策,其策略步驟如下:

(一)從修訂現行相關法規細則著手,一來先確立不溯及既往原則,即在此之前,任何廣電媒體不管是否認知到有黨政軍間接投資的事實,除主動申報並退出外,其餘以投資日認定,如果在細則修訂前係既存事實,則既往不究。

(二)以母法黨政軍退出為基本精神,透過細則修法規定,如果黨政軍資金間接投資廣電媒體達三層(含)以上,則視同非黨政軍股權,不違反母法規定。此項修法可以將目前被視為窒礙難行的法條簡單化。但此舉並不等同同意黨政軍投資媒體,只是認可實際投資行為可能難以確認間接投資三層以上資金來源的事實,因此不以違反法規為認定標準。

這點建議與同意間接投資意義不同。同意間接投資等於同意黨政軍可以投資廣電媒體,但認可三層以上之資金來源難以認定,因此不是為違反規定,其意義還是反對黨政軍投資廣電媒體。

(三)如果違反該條文,其受罰對象應該是投資者,而非廣電媒體,這點應確立,否則違反公平原則。
透過以上細則的輔助規範,應該可以解決目前所謂該條文窒礙難行的困境。
嚴格說,政府什麼行業不好投資,為何偏偏要選廣電媒體,難道不怕是司馬昭之心嗎?但是如果退一萬步來看,真要找出可以妥協的餘地同意間接投資的修法方向,那就應該要先確定以下修法後的因應策略,才可同意修法:
(一) 如果同意修法,那應將現行修法條文規定政府間接投資十分之一的比例,降低為百分之五(當然可以降為百分之一更好),用意即在盡量減低政府投資廣電媒體的影響面。

(二) 接著就應確立政府「只投資、不經營」的底線原則,即政府絕對不能透過投資而「介入」廣電媒體經營,當然介入如何定義又是一大難題。雖然草案同時增訂罰則,政府、政黨若控制民營廣播、電視將受罰。不過明眼人都可看出,即便規定只能間接投資,但其實政府還是可以間接影響(例如以投資者身分關說或關切某些節目內容),因此所謂「介入經營」或「控制」的界線都應明確界定,從這個角度來說,主張修法者應該要瞭解,間接投資未必會比完全禁止好管理啊!

另外,若政府違反相關規定,不能只處罰被投資的媒體,而是應該處罰投資者,即政府本身。不過須注意的是,例如現行禁止置入性行銷條款雖然明訂處罰媒體,但結果都是廣告業者繳錢,因此未來是否會發生政府違法,但媒體受罰的情形,還是要謹慎確定處罰對象。

(三) 政府所有投資廣電媒體的行為都必須做到資訊公開,建議草案應明訂政府若欲投資某媒體超過其發行股份總數的1%時,應先舉辦投資公聽會,邀集公民團體、媒改團體、及消費者團體等公民組織參與審議,建立共識後使得進行;其次如政府投資逾3%,除召開公聽會外,另應經主管機關核准;若逾5%則須經立法院同意。雖然政府編列經費原本即須經立法院同意,但對於投資廣電媒體這件事,強迫資訊公開與拉高行動門檻絕對有必要。此外,所有投資行為都應該在政府與媒體網站上公開,甚至可以要求有政府投資的媒體,其網站首頁都要公開標示政府投資來源與比例,以昭公信。

以上這些規定,用意在強迫政府公開其投資廣電媒體的舉措,且政府投資廣電媒體應受全民監督。其實若台灣社會認同,媒體在加速產業數位化與產業自由化過程,需政府大力扶植、參與,那要求召開公聽會、經主管機關或立法院同意等程序又有何不可呢?政府投資廣電媒體這件事不能只由執政者來決定,應該有其他制衡力量才是。

(四) 此外,決定開放政府投資廣電媒體後,那「廣電媒體」該如何被定義?面對媒體數位化與產業匯流趨勢,不斷出現新興媒體服務,但是修法在即,如何定義廣播電視媒體猶如燃眉之急,有其急迫性,修法前應立即集思廣益以確立,否則未來修法通過後,可能會橫生更多的爭議。

最後,該再次強調的是,基於當年制訂黨政軍退出廣電媒體條款之原意,目前實不應放棄黨政軍條款,因為必須提醒的是,此議題所涉及的疑慮仍多且影響深遠,在尚未找到更好的取代及規範措施前,此條款恐怕還是有其必要性,畢竟我國政經背景與現實環境與其他民主國家未必相同,至少筆者不認為政黨或政府企圖控制廣電媒體的可能性已經完全在台灣消失了。其次,同意間接投資未必比完全禁止好管理!此則不能不審慎面對!

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